2022年12月01日
——律師解讀《周口市水資源管理?xiàng)l例》
周口市人大常委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)
記者 陳永團(tuán) 通訊員 王紅新 文/圖
蘇華偉：河南省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、周口市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、河南沐天律師事務(wù)所主任
周口市人均水資源為全國(guó)人均水資源量的11.7%，屬極度缺水地區(qū)，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我市基本市情和水情，《條例》的制定和頒布，旨在落實(shí)我市最嚴(yán)水資源管理制度，實(shí)現(xiàn)水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用，保障周口經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
《條例》緊緊圍繞將水資源留得住、用得好、管到位、不污染的立法目標(biāo)，系統(tǒng)搭建水資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理的科學(xué)體系?！稐l例》共29條，調(diào)整范圍包括周口市地表水和地下水規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、 保護(hù)、管理等活動(dòng)?！稐l例》明確了各級(jí)政府的水資源管理職責(zé)，設(shè)定了同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府水資源管理情況的監(jiān)督制度?！稐l例》第五條規(guī)定，水資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)，“首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)用水以及航運(yùn)等需要”，體現(xiàn)了水資源利用以人民為中心的理念。《條例》第十五條和第十七條加強(qiáng)了在“新建、改建、擴(kuò)建”相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的雨水收集、污水處理、取水許可論證的監(jiān)管，將“海綿城市”的建設(shè)要求與節(jié)水設(shè)施同步規(guī)劃到具體的建設(shè)項(xiàng)目中?！稐l例》第十八條首次將“擅自拆除、更換取水計(jì)量設(shè)施”規(guī)定為禁止性行為，并在第二十六條中規(guī)定相應(yīng)罰則，加強(qiáng)了對(duì)取水計(jì)量設(shè)施的監(jiān)管?！稐l例》針對(duì)我市地下水資源嚴(yán)重減少的現(xiàn)狀，加強(qiáng)了對(duì)地下水資源的重點(diǎn)保護(hù)?！稐l例》還規(guī)定了分類確定水價(jià)的機(jī)制和取水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)和鼓勵(lì)節(jié)約用水。
婁際堂：周口市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、河南團(tuán)結(jié)律師事務(wù)所主任
《條例》的頒布將有力推動(dòng)我市水資源管理工作邁上新臺(tái)階，為助推高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化周口、高水平實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化周口發(fā)揮重要作用。
《條例》不設(shè)章節(jié)，是小切口立法，內(nèi)容明確具體、操作性強(qiáng)，條理清晰、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，既與上位法不抵觸，又突出地方特色?！稐l例》全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述和省委決策部署，將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、水資源剛性約束等作為立法精神內(nèi)涵和根本遵循，牢固樹(shù)立以人民為中心的立法理念，結(jié)合周口水資源管理實(shí)際，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，緊緊圍繞將水資源留得住、用得好、管到位、不污染的立法目標(biāo)，系統(tǒng)搭建了水資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理的科學(xué)體系，為我市水資源開(kāi)發(fā)利用和優(yōu)化配置、嚴(yán)格管理提供法治保障。
《條例》規(guī)定了建立水資源目標(biāo)管理體系，開(kāi)展年度目標(biāo)責(zé)任考核，構(gòu)建現(xiàn)代化水網(wǎng)，優(yōu)化水系布局，統(tǒng)籌推進(jìn)蓄水工程建設(shè)，充分利用地表水和南水北調(diào)、引江濟(jì)淮、引黃等引調(diào)水，減少地下水開(kāi)采，禁止超采、濫采地下水，鼓勵(lì)優(yōu)先利用再生水、雨水等非常規(guī)水源，加強(qiáng)智慧水務(wù)建設(shè)，提高水資源精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化全過(guò)程監(jiān)管水平，并就相關(guān)違法行為設(shè)定了法律責(zé)任?！稐l例》的出臺(tái)，有助于周口進(jìn)一步在保護(hù)中開(kāi)發(fā)利用水資源，在開(kāi)發(fā)利用中保護(hù)水資源，將對(duì)發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益，理順?biāo)Y源管理體制機(jī)制，加快推進(jìn)治水體系和治水能力現(xiàn)代化，解決水瓶頸、提供水保障。
趙明：周口市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、河南明辯律師事務(wù)所主任
作為市人大常委會(huì)制定的第八部地方性法規(guī)，《條例》的出臺(tái)，將有力推動(dòng)周口市水資源管理工作邁上新臺(tái)階，為助推高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化周口、高水平實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化周口發(fā)揮重要作用。
周口市是人口大市，水資源嚴(yán)重短缺。2022年，賈魯河綜合治理工程、南水北調(diào)配套工程、引江濟(jì)淮工程等一大批重大水利工程項(xiàng)目在周口市相繼展開(kāi)。其中，賈魯河綜合治理項(xiàng)目是省委、省政府確定的災(zāi)后恢復(fù)重建“一號(hào)工程”、標(biāo)志性工程。引江濟(jì)淮工程是國(guó)家確定的重大水利工程，位居全省“四水同治”十大水利工程之首，也是我市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化、推進(jìn)地下水超采治理的關(guān)鍵性工程。
為使《條例》務(wù)實(shí)、管用、可操作，起草過(guò)程中，重點(diǎn)把握了以下三個(gè)方面：
一是提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)條例立法的必要性。全面貫徹習(xí)近平總書記提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，以建立水資源剛性約束制度為主線，提高周口市水資源節(jié)約保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用水平。堅(jiān)持與上位法不抵觸、不沖突原則，把黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于做好水資源管理工作的任務(wù)要求、市委關(guān)于我市水資源管理工作的具體安排貫徹落實(shí)到位，發(fā)揮立法服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用。
二是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，通過(guò)立法解決人民群眾、社會(huì)各界關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，找準(zhǔn)突破口，有針對(duì)性地解決周口市水資源短缺、水土流失等實(shí)際問(wèn)題，確?！稐l例》的實(shí)用性、合理性、合法性。結(jié)合實(shí)際問(wèn)題，再檢查、再對(duì)照，查看重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題是否能夠解決、制度設(shè)計(jì)是否具有針對(duì)性和可操作性。
三是樹(shù)立精品意識(shí)，不斷修改完善。認(rèn)真梳理、充分采納意見(jiàn)和建議，不斷修改完善《條例》。確?！稐l例》既突出地方特色、解決實(shí)際問(wèn)題，又得到人民群眾認(rèn)可，努力打造一部符合周口實(shí)際、體現(xiàn)周口特色的精品地方法規(guī)。
馬學(xué)彬：周口市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、河南恪信律師事務(wù)所主任
《條例》全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述和省委決策部署，將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、水資源剛性約束等作為立法精神內(nèi)涵和根本遵循，牢固樹(shù)立以人民為中心的立法理念，為我市水資源開(kāi)發(fā)利用和優(yōu)化配置、嚴(yán)格管理提供法制保障?！稐l例》的出臺(tái)，有助于加快推進(jìn)治水體系和治水能力現(xiàn)代化，解決水瓶頸、提供水保障，為助推高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化周口、高水平實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化周口發(fā)揮重要作用。
為了保護(hù)地下水資源，防止地質(zhì)災(zāi)害，《條例》第十條規(guī)定，“開(kāi)發(fā)利用地表水，充分利用南水北調(diào)、引江濟(jì)淮、引黃等引調(diào)水源，通過(guò)地表水置換地下水的輸配水和人工回補(bǔ)等措施，擴(kuò)大地表水供水范圍，減少地下水開(kāi)采”。為了對(duì)地下水開(kāi)采實(shí)行總量控制和水位控制，《條例》第十一條規(guī)定，“開(kāi)發(fā)利用地下水，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管控地下水年度開(kāi)采總量，實(shí)行取用水總量控制和水位控制，優(yōu)化利用，分層開(kāi)采，采補(bǔ)平衡。合理開(kāi)采淺層地下水，嚴(yán)格控制開(kāi)采深層地下水。禁止超采、濫采地下水，防止發(fā)生地面沉降、塌陷等地質(zhì)災(zāi)害”。
我市人口數(shù)量基數(shù)大，又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大市，生產(chǎn)生活用水量大，如果單靠地下水開(kāi)采，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我市的用水需求，這就需要構(gòu)建內(nèi)外連通、蓄泄兼?zhèn)?、旱澆澇排、功能多樣、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化水網(wǎng)，優(yōu)化水資源配置，提高供水保障能力，實(shí)現(xiàn)豐枯調(diào)劑、相互補(bǔ)充，需要加強(qiáng)蓄水工程建設(shè)，以緩解我市的用水困難。
《條例》第六條明確提出，“建設(shè)本市行政區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)代化水網(wǎng)，逐步連通沙河、潁河、渦河、賈魯河、汾河以及其他自然水系，加強(qiáng)引調(diào)水后續(xù)工程和調(diào)蓄工程及其配套設(shè)施建設(shè)，實(shí)行智慧化調(diào)控”?！稐l例》第十三條要求，“市人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)編制蓄水工程規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)河渠攔蓄工程、塘壩工程、調(diào)蓄工程等蓄水工程建設(shè)，逐步達(dá)到本行政區(qū)域地表水蓄水需求。鼓勵(lì)有條件的單位和個(gè)人新建、改建或者擴(kuò)建蓄水、提水工程。鼓勵(lì)基層群眾性自治組織利用自然形成的坑塘、渠溝等進(jìn)行引水、蓄水，發(fā)揮坑塘、渠溝的蓄水、補(bǔ)水、灌溉、養(yǎng)殖、生態(tài)等功能”。
如何保障干旱高溫天氣環(huán)境下、特殊情況下的居民用水？《條例》第二十二條規(guī)定，“縣 (市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)應(yīng)急水源工程，制訂生活用水應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急水源保護(hù)措施，保障城鄉(xiāng)生活用水。對(duì)城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋且水質(zhì)水量能夠滿足需求的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)逐步限期封停取用地下水的自備井。對(duì)出水穩(wěn)定、水質(zhì)達(dá)標(biāo)的自備井予以封存，作為應(yīng)急水源”。
巴風(fēng)看：河南容度律師事務(wù)所主任
《條例》是依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》等法律法規(guī)，并結(jié)合我市實(shí)際制定的。《條例》所稱的水資源是指可利用或者有可能被利用的水源。這種水源應(yīng)當(dāng)有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量，并在某一地點(diǎn)為滿足某種用途而得以利用?！稐l例》所稱的水源包括地表水和地下水?！稐l例》第三條規(guī)定，“水資源屬于國(guó)家所有”。水資源管理的基本原則和方針是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、節(jié)水優(yōu)先、綜合利用、系統(tǒng)治理，以水定域、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，協(xié)調(diào)配置好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。
《條例》規(guī)定，對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的水資源實(shí)行分級(jí)管理，各部門分工負(fù)責(zé)?？h（市、區(qū)）水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查。發(fā)展改革、公安、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、港航管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)分工，做好水資源管理工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門做好水資源管理工作。為落實(shí)水資源管理、開(kāi)發(fā)和利用，《條例》對(duì)水網(wǎng)建設(shè)、水資源綜合規(guī)劃、用水取水等做出具體規(guī)定。
為制止水資源開(kāi)發(fā)、利用、管理過(guò)程中的違法行為，《條例》針對(duì)不同的違法行為作出了相應(yīng)的處罰。處罰措施有責(zé)令停止違法行為、限期改正、罰款、吊銷許可證等，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。如未依照取水許可規(guī)定取水或者擅自變更取水許可事項(xiàng)、未安裝取水計(jì)量設(shè)施等違法行為，最高可罰10萬(wàn)元。②12
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。據(jù)了解，目前我市主要以地下水源供水為主，占比75.1%，居全省首位。作為農(nóng)業(yè)大市，我市農(nóng)業(yè)用水占比71.6%，因地下水超采，已出現(xiàn)地表水體萎縮等問(wèn)題，這不僅影響城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水和儲(chǔ)備水源安全，也是制約我市打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)市、國(guó)家區(qū)域中心港口城市的瓶頸。11月28日上午，《周口市水資源管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）新聞發(fā)布會(huì)召開(kāi)，向社會(huì)公布《條例》自2023年1月1日起施行，《條例》將為我市水資源開(kāi)發(fā)利用和優(yōu)化配置、嚴(yán)格管理提供法治保障?！稐l例》全文共29條，不設(shè)章節(jié)，是小切口立法，內(nèi)容明確具體、操作性強(qiáng)，條理清晰、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，既與上位法不抵觸，又突出地方特色。為確保《條例》貫徹落實(shí)，周口多位律師從法律角度對(duì)《條例》進(jìn)行了解讀。
